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地方政府向社会组织购买服务：探索中不断前行


    20世纪90年代，英国率先提出了公共服务和公共物品供给实行公私合作制的理念，随后，这一理念扩展到美国、加拿大等国家并付诸实施。
    随着经济体制改革的不断深化，我国社会结构发生了深刻变革，利益格局发生了深刻调整，人们的思想观念也发生了深刻变化，组织形式、就业方式、分配方式和利益关系日益多样化,人民群众参与公共事务和公共管理意愿日益增强，加上单一的政府管理已难以适应变化了的实际情况，迫切需要充分发挥社会组织在协助政府管理经济社会中的作用。 
   
购买范围不断扩大，服务深度日益加强
    我国政府向社会组织购买服务发端于上海。2000年，上海市率先在改革社会管理体制过程中提出并推行政府购买公共服务。卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国实践领域，购买内容主要是养老服务。
此后，全国一些城市也陆续进行了这方面的探索实践，政府购买公共服务的内容和范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。
    江苏省南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、社会组织运作的“居家养老服务网”工程，由社会组织“心贴心社区服务中心”的工作人员为独居老人提供居家养老服务。2004年2月，在上海市政府的主导和推动下，上海的禁毒、社区矫正、社区青少年事务的管理工作，通过政府购买服务的机制，由三家社团聘用社会工作者来承担。从2005年开始，江苏省无锡市先后对全市市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、民办养老机构、城区绿化养护、文化、旅游、结核病防治等十多项公共事业由政府直接参与转为实行“政府购买公共服务”的实践。深圳市政府于2007年也培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构，推进购买社工服务的试点。2007年之后，各地在这方面的实践无论是在服务范围还是服务深度方面都取得了较大突破。
    2012年，中央财政安排2亿元专项资金，主要采取项目补贴方式，支持社会组织开展社会服务项目。这是中央财政首次对社会组织进行重大专项支持，是社会组织发展中的一件大事，具有非常重要的意义。全国的社会组织提交申报项目书2万余份，申报资金超过200亿元，配套资金达到160亿元。各级登记管理机关初审、精选，提交评审委员会的901个项目，申报资金11.6亿元，配套资金16.9亿元。经过评审和立项，项目共立项377个，立项总资金1.94亿元，配套资金7.85亿元。
制度不断健全，资金来源趋于稳定
    虽然在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台之前，在我国，政府向社会组织购买服务在中央层面缺乏专门规定，但地方各级财政部门、民政部门在这方面，既有实践，也有政策。广东、浙江、上海、四川、辽宁等地高度重视政府向社会组织购买服务，出台了专门的政策，制定了配套制度，在经费保障、工作机制、工作实践等方面有探索、有做法、有经验，有的已经基本建立了比较健全的制度体系和工作体系。
    目前，关于政府向社会组织购买服务的专门政策，省级层面的有广东、上海和辽宁，省会城市层面的有杭州、成都、沈阳和贵阳，地级市（含直辖市所属区）层面的有浙江的嘉兴市和金华市，上海的浦东新区、静安区、闵行区、卢湾区、松江区和长宁区，江苏的无锡市、宜兴市、邳州市和扬州市，广东的珠海市，安徽的铜陵市，四川的遂宁市等。
    此外，北京、江苏、辽宁、山东等全国大部分地方有政府向社会组织购买公益服务、养老服务、社区服务、社工服务的文件，大部分省（自治区、直辖市）在党委、政府（办公厅）出台的关于加强社会组织管理发展的综合性文件中都对推动政府向社会组织购买服务提出了原则性要求。
从各地实际情况来看，政府向社会组织购买服务的资金主要由三部分构成：
    一是财政预算内资金。如上海市政法系统每年拨款6700多万元，宣传文化系统每年约1.5亿元，民政系统每年有1亿多元，浦东新区、闵行区、静安区等区每年购买服务的资金都在1亿元左右，黄浦区民政局每年投入的政府购买服务资金也不少于3000万元；河北省每年购买行业协会服务资金1500万元；成都市政府购买社会组织服务资金达到1.6亿元。
    二是预算外资金，主要是福彩公益金。如上海市2012年投入福彩公益金1亿元用于资助社会组织开展公益服务，辽宁省投入200万元，江西省投入300万元等。
    三是设立专项资金，其中既有财政资金，也有社会捐赠资金。如成都市成立社会组织发展基金会，市政府和区（市、县）政府共同出资，首期出资5亿元。上海市闵行区从2008年起，每年从财政资金中拨出1000万元作为社会组织发展专项资金，资助社会组织从事社会管理和公共服务。虹口区、松江区等相继设立了社会组织发展专项资金，甚至部分街（镇）也设立了社会组织政府购买公共服务项目的专项资金。
   
购买方式不断拓宽，工作机制日益健全
    目前，各地向社会组织购买服务在具体操作中主要采用四种方式：
    一是各级财政部门依申请向社会组织拨付资金，有的是依职能部门申请，有的是依党政领导批示，有的是依社会组织申请。各级财政都有一定规模的资金以购买服务或支持发展的名义拨付给社会组织。目前，这是没有出台政府向社会组织购买服务专门政策的地方的主要做法。
    二是“费随事转”的定向委托形式。主要适用于社会组织承接政府转移职能时，政府部门把相应预算拨付给社会组织。如广东省政府在2012年7月，向社会组织转移职能55项，相关预算资金拨付给承接职能的社会组织。上海市委宣传部委托文化发展基金会面向社会开展公益文化项目资助，上海市民政局委托市慈善基金会等多家社会组织兴办社会福利事业。杭州市政府向65家行业协会购买服务，进行编制行业规范、行业规划、行业统计、会展展览和技能大赛等。
    三是公布项目、专家评审形式。主要适用于专项资金支持社会组织开展公益、社会服务项目。如北京市民政局利用福彩公益金348万元购买28个社会组织公益项目，西城区投入2000万元，东城区投入1700万元，海淀区投入3000万元用于扶持社会组织开展社会服务。上海市投入1亿元、宁波市投入1100万元、苏州市投入1000万元福彩公益金面向社会公布公益项目，让社会组织申请，由专家委员会评审予以立项，签署合同。
    四是公开招标形式。主要适用于政府向社会组织购买有关公众、社区或特殊群体的公共服务。江西、广西、海南、深圳等地在培训下岗失业工人、农民工、社区居家养老、退伍军人职业培训工作中，采用招标方式确定社会组织承担相关服务工作。

从目前各地关于政府向社会组织购买服务政策来看，其工作机制主要涵盖以下内容：
    一是部门分工配合，共同做好购买服务工作。各地在实施中，财政部门、民政部门、职能部门、审计、监察等部门共同参与。具体而言，有的地方由财政部门牵头，有的地方由民政部门牵头，有的地方由党委的有关综合部门牵头，如社工委、社建办等。
    二是确保信息公开、公平竞争。各地政府在具体操作中，非常重视购买程序的规范和公开透明。满足政府采购条件的，都按照《中华人民共和国政府采购法》等相关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施；不属于政府采购范围的，除单笔金额较小的项目外，也确保通过公开竞争方式实施。
    三是绩效评价。政府向社会组织购买服务的绩效评价，一般由财政部门、职能部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。
    四是监督检查。财政、监察、审计等部门对购买服务的监督，对违法违规行为，按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。
    在已开展政府向社会组织购买服务的地方的实践中，有以下共同特点值得关注：一是党委政府重视，认识清晰。这些地方都是党委、政府高度重视，党政“一把手”推动决策，把政府购买社会组织服务纳入加强社会建设与创新社会管理的总体战略布局之中予以推动和落实。二是制度先行，因地制宜。各地出台的政策，一般是从宏观上规定购买对象、购买范围、购买程序等原则性内容，允许基层在其确定的框架下结合实际，制定一系列配套文件，指导具体工作，既可以因地制宜，有所创新，也可以简化程序，有所突破。三是立足群众需求，以群众需求为导向。各地始终坚持以群众需求为导向，将政府职能和群众需求紧密结合，将购买需求和社会组织资源有效对接，实现了政府部门履职，社会组织参与，人民群众满意的共赢局面。四是通过购买服务，建立社会组织引导型政策体系。各地以购买服务为抓手，建立了直接登记、备案管理、转移职能、孵化园等系列培育发展举措，引导社会组织规范运作、诚信自律、做大做强。

理念有待创新，社会组织自身能力有待提高
    总体而言，我国政府向社会组织购买服务工作取得了一定进展，有的地方制度健全、成效明显，但在全国而言，这项工作还处于探索和起步阶段，还存在不少需要改进和加强的方面，主要有：
    理念有待创新，认识有待统一。随着我国市场经济体制改革和行政管理体制改革的深入，人民群众对公共服务的需求日益提高，创新公共服务供给方式势在必行。但政府向社会组织购买服务，是一种新型的政府提供公共服务的方式，在理念认识、财政预算、工作机制等方面都与传统工作模式有所不同。各地对此的接受程度不一致，认识程度不一致，是这项工作进度不一的首要原因。
    制度有待健全，财政预算有待明确。目前，不少地方购买服务行为“内部化”，定向购买、指定购买的现象较多，公开竞争未成为一般原则。由于社会组织实力参差不齐，没有能够形成相互竞争的局面。在选择标准方面，没有制定详细与合理的标准，使得选择的随意性较大。另外，目前的预算体制、政府采购体制都没有把向社会组织购买服务纳入管理范围。购买服务的资金不固定，来源繁杂，缺乏预算科目。
    工作机制有待健全。政府向社会组织购买服务，涉及财政、民政、相关职能部门、审计以及社会组织等各个方面，需要协调整合，分工明确，合作推进。目前，各地工作机制差异较大，不利于形成合力，推进工作。迫切需要建立健全良性工作机制，明确各方职责，形成齐抓共管、各负其责的格局。
    社会组织自身能力有待提升。社会组织只有具备一定的能力和条件，才能高质量地完成服务任务。目前不同地区、不同类型的社会组织发展不均衡；一些社会组织内部结构不健全，从业人员素质偏低，专业和专职人员比重少，从业人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理；另外运作流程不够规范，服务意识和服务水平还有待提高，缺乏应有的社会公信力，得不到社会和服务对象的认可。下一步，要把加强引导培育，提升社会组织公共服务能力作为购买服务的基础性工作。坚持培育扶持和监督管理并重,按照法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范的要求，指导社会组织实行民主选举、民主决策和民主管理，提升社会组织自主发展和自我管理能力。鼓励社会组织参与社会服务、社区服务、公益服务、行业服务、科技创新等社会管理和公共事务，引导其树立服务意识，发挥服务优势，强化服务功能，提升服务水平。